Einleitung

Rund 15 Jahre nach dem Startschuss zur letzten grossen Verwaltungsreform (1991) befindet sich das kommunale Finanzmanagement in Deutschlands öffentlichen Verwaltungen im Umbruch. Zugleich hat aber auch das Bewusstsein für die Grenzen der bisher entwickelten Instrumente zugenommen: Den wachsenden – insbesondere mit demografischem Wandel und fehlenden Steuereinnahmen einhergehenden – inhaltlichen und finanziellen Herausforderungen können Städte und Gemeinden mit einem rein output-orientierten Steuerungsansatz nicht gerecht werden. Ein Umdenken und eine entsprechende Weiterentwicklung der Steuerung, welche deutlich über eine Erweiterung der Produktbeschreibungen hinausgeht, sind notwendig, um die bestehenden Finanzmittel optimal einzusetzen. Optimal heisst, mit den qualitativ bestmöglichen Wirkungen für die Zielgruppen. Ein viel versprechender Ansatz ist hier die wirkungsorientierte Steuerung.

Wirkungsorientierung: ein neuer Denkansatz

Wirkungsorientierte Steuerung beruht im Kern auf einem neuen Denkansatz: der reinen und systematischen Konzentration auf den Nutzen für die Gesellschaft und den Einzelnen. Von diesem Ausgangspunkt her werden Steuerungsmethoden, -verfahren und -instrumente entwickelt, welche bei begrenzten Ressourcen eine Nutzenmaximierung unterstützen. Nicht das Verhältnis von Output zu Input, sondern die Relation von Wirkung zu Input steht dabei im Zentrum des Steuerungsinteresses. Für den Bereich der sozialen Arbeit kann wirkungsorientierte Steuerung wie folgt definiert werden:

Wirkungen sozialer Arbeit sind an den Adressatinnen und Adressaten beobachtbare, intendierte Effekte, zu deren Zustandekommen soziale Arbeit in nennenswertem Masse beigetragen hat. Unter Effekten sind Zustandsverbesserungen, -stabilisierungen oder die Verlangsamung von Zustandsverschlechterungen zu verstehen. Wirkungsorientierte Steuerung ist die zielgerichtete Beeinflussung eines Systems (von Akteuren, Leistungsstrukturen etc.), bei der sich das Ziel der Beeinflussung explizit auf Wirkungen im oben genannten Sinne bezieht.

Dies ist – zusammengefasst – ein wesentliches Ergebnis der so genannten „Magdeburger Gespräche“, einer Reihe von Fachtagungen, deren Startschuss im Jahr 2000 fiel. In diesen Veranstaltungen wurde eine Vielzahl von Aspekten wirkungsorientierter Steuerung diskutiert – von wirkungsorientierten Finanzierungsformen über Wirkungscontrolling bis hin zur Rolle der Klientinnen und Klienten bei dieser Steuerungsform.[1] In die Praxis wurden diese Überlegungen schliesslich in der Stadt Leverkusen überführt.

Das Bundesmodellprojekt Leverkusen

Ausgelöst durch den Wegfall der Förderbeiträge des Landes für komplementäre Dienste haben sich in der Stadt Leverkusen alle Akteure der Altenhilfe – Politikerinnen bzw. Politiker, Seniorinnen bzw. Senioren, Träger, Sozialverwaltung u.a.m. – im Jahr 2000 begleitet von der JSB GmbH gemeinsam auf den Weg gemacht: „Was soll mit den verschiedenen Aktivitäten [der kommunalen Altenhilfe] eigentlich erreicht werden?“[2] , „Welche Zielsetzungen werden künftig verfolgt?“ „Was können wir bewirken?“ Diese Fragen läuteten den Wandlungsprozess ein: weg von „Was kostet uns die Altenhilfe?“ und hin zu „Was bringt uns die Altenhilfe?“

Gefördert wurde das Modellprojekt (Laufzeit: 2001 bis 2003) vom Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend (BMFSFJ), welches das Veränderungspotential Wirkungsorientierter Steuerung erkannte. Auf der finanziellen Seite sah sich die Stadt Leverkusen mit künftigen Veränderungen konfrontiert: Lebten im Jahr 2003 bereits rund 29’000 Menschen über 65 Jahren in der Kommune, so prognostizierten Demografen für das Jahr 2015 33’000 Seniorinnen und Senioren, was einem Anteil von 20 Prozent entspricht. Auf der Kostenseite bedeutet dies eine Steigerung der Kosten um mehrere Millionen Euro.

Der Wirkungsorientierte Steuerkreislauf als Bauplan des Projektes

Die vier Elemente des Steuerungskreislaufes stellten im Projekt die Grundlage der Projektarchitektur dar. An Stelle einer chronologischen Abfolge wurde der Weg eines gleichzeitigen Einstieges in vier Bausteinen gewählt.

 

  1. Bei der Feststellung der Bedürfnisse spannen die Akteure gemeinsam den Rahmen der möglichen Ziele auf, die sie gemeinsam im Prozess verfolgen wollten. Der beteiligungsorientierte Ansatz in Leverkusen garantierte, dass Ziele und Bedarfe auch wirklich umsetzungsrelevant und praxisorientiert waren.
     
  2. Wirkungszieldefinition ist eine sozialpolitische Schwerpunktsetzung zugunsten bestimmter Zielgruppen und Wirkungsziele. Ein zentrales, von allen Akteuren getragenes, strategisches Wirkungsziel im Projekt lautete: „Kommunale Altenhilfe arbeitet an und mit sozialen Netzwerken mit dem Ziel der Verbesserung der örtlichen Lebenssituation älterer Menschen.“ Verbunden hiermit ist ein aktivierender Arbeitsansatz. In der Folge wurden die Altenhilfestrukturen ausgehend von einer bisher tendenziell eher einzelfallbezogenen Ausrichtung in erheblichem Masse umstrukturiert. Träger entwickelten Wirkungspakete, welche der Umsetzung dieses Zieles dienen.
     
  3. Zur Realisierung der Wirkungsziele ist es erforderlich, Anreize und Rahmenbedingungen zu schaffen, damit eine Institution oder Person Verantwortung für das Erreichen der ausgewählten Wirkungsziele übernimmt. In Leverkusen wurde eine dementsprechende Wirkungsvereinbarung zwischen den Akteuren geschlossen. Kernelement dieser Vereinbarung ist die Zusage, Ziele zu erreichen – nicht nur das Bemühen darum. Die finanziellen Ressourcen der Stadt werden für das Erzielen von Wirkungen und nicht für das Erbringen von Leistungen eingesetzt. Zudem einigten sich die Projektbeteiligten auf ein Verfahren der wirkungsorientierten Bewertung und Mittelverteilung, um durch Auswahl geeigneter Wirkungspakete die Umsetzung des strategischen Zieles zu unterstützen.
     
  4. Beim Controlling der Wirkungserreichung steht im Fokus, dass strategische und operative Wirkungsziele gleichermassen erreicht werden. Dementsprechend arbeitete das Projekt auch in diesem Stadium auf allen Ebenen – von der politischen Steuerung bis zur Einzelfallsteuerung – und verzahnt diese miteinander. Vom Wirkungsdiagramm (Steuerungsinstrument des Stadtrates) bis zum HipZeb (Hilfeplan-Zielerreichungsbogen) reichen die hierzu entwickelten Instrumente, deren Praxistauglichkeit sich im Rahmen von Controlling-Dialogen zeigte und während der Projektdauer erhärtet werden konnte.

Folgerungen

Das Leverkusener Altenhilfemodell liefert sowohl viel versprechende Ansatzpunkte zum Umgang mit dem demografischen Wandel, als auch zur wirkungsorientierten Weiterentwicklung von Verwaltungs- und Sozialmanagement:

  • Die kommunale Altenhilfe und die Ansätze der Träger sind neu ausgerichtet.
     
  • Durch den gewählten verfahrens- und beteiligungsorientierten Steuerungsansatz wurde das konstruktive fraktions- und trägerübergreifendes Miteinander der Akteure deutlich gefördert.
     
  • Politik, Verwaltung, Trägern und Seniorenorganisationen steht ein weitestgehend komplettes Set von Instrumenten und Verfahren zur Wirkungsorientierten Steuerung zur Verfügung, welches sich sowohl aus „weichen“ („Konstruktives Auswertungsgespräch“) als auch aus „harten“ („Kennzahlen gestütztes Berichtswesen“) Werkzeugen zusammensetzt.

Eine weitere Besonderheit des Leverkusener Projektes ist sein Realität verändernder Charakter, womit es sich von „klassischen“ Modellprojekt unterscheidet: Die Protagonisten der Leverkusener Altenhilfe agieren heute in einer anderen Wirklichkeit als zu Beginn des Projektes.

Die Ergebnisse des Projektes haben nicht nur für die Stadt Leverkusen oder für das Politikfeld Altenhilfe Aussagekraft. Im Projekt wurden zum einen grundsätzliche Erkenntnisse zur Steuerung im offenen System „Kommune“ erarbeitet, zum anderen Beiträge zu verschiedenen aktuellen Reformbaustellen der Verwaltungsreform und des Sozialmanagements erbracht. Der Transfer sowohl in andere Fachbereiche wie auch in andere Kommunen hat bereits begonnen, so startete im Frühjahr 2004 bereits ein breit angelegter wirkungsorientierter Veränderungsprozess der gesamten Altenhilfstrukturen im Landkreis Borken.

Eine Alternative zum schweizerischen WoV-Modell?

In der Schweiz wurde in den letzten zehn Jahren ein Modell der Wirkungsorientierten Verwaltungsführung (WoV) entwickelt und in verschiedenen Kantonen und Gemeinden eingeführt, das sehr stark produktorientiert ist: Kernstück des WoV-Steuerungsmodells bildet eine integriertes System des Performance-Measurement, das auf einer Produktstruktur aufbaut und Wirkungen, Leistungen sowie Ressourcen in einen Zusammenhang stellt. Mit dem Leverkusener-Modell steht nun erstmals ein weiteres voll ausgebildetes Modell der wirkungsorientierten Steuerung zur Verfügung, das sich vom WoV-Modell in einigen Punkten grundlegend unterscheidet:

 WoV-Modell    Leverkusener-Modell
Produkte: Vollständige Integration von Wirkung, Leistung und Finanzen   Wirkungspakete: Beziehung von Wirkung zu Finanzen (Leistungsebene fehlt)
Rollende Planung: Die Produktsteuerung folgt einer rollenden Planung in einem interativen Controlling-Prozess.   Wettbewerb: Periodische Neuausschreibung, Evaluation und „Einkauf“ von Wirkungspaketen.
Politik steuert eher „eng“: Globalbudget pro Produktgruppe/Produkt + Wirkungsziele Politik zieht sich auf strategische Ebene Zurück: Strategische Richtungsweisung + Gesamtbudget für alle Wirkungspakete
Teilstandardisiertes Controlling im Rahmen der Produktstruktur Controlling spezifisch auf Wirkungspakete ausgerichtet
Ansatz des Controllings eher technisch (performance management) Ansatz des Controllings eher auf Dialog aufbauend (Lernansatz)

Bei einer ersten, vorläufigen Beurteilung kommt man zum Schluss, dass das Leverkusener-Modell dort, wo die Wirkungs- bzw. Leistungserbringung Aufgabe der öffentlichen Verwaltung ist und wo es somit um die Binnensteuerung der Verwaltung bzw. des politisch-administrativen Apparats geht, zurzeit wohl eher keine Alternative zum WoV-Modell darstellt. Jedenfalls fehlen heute ein adaptiertes Modell und entsprechende Erfahrungen noch weitgehend. Demgegenüber erscheint das Leverkusener-Modell dort als interessante Alternative, wo die Leistungserbringung durch Dritte erfolgt (ähnlich wie in Deutschland auch in der Schweiz meist durch private Träger), konkret in den Bereichen Bildung, Soziales und Gesundheit. Statt mit Leistungsverträgen die Produktstruktur über den Rand der Verwaltung hinaus zu verlängern, können hier mit einem Wirkungskauf wettbewerbsähnliche Verhältnisse oder gar echter Wettbewerb geschaffen werden, allerdings in einem klaren Verfahren und auf dem Hintergrund von definierten Wirkungszielen. Eine weitere Stärke des Leverkusener-Modells liegt hier zudem darin, dass die privaten Träger am Steuerungsprozess in hohem masse partizipieren können, was bei Non-Profit-Organisationen (NPO) mit demokratischer Binnenstruktur zu weniger Divergenzen zwischen staatlichem Auftrag und sozialethischem Selbstverständnis der Basis führt (ein Problem, das von NPO im Zusammenhang mit WoV oft genannt wird). 

Zu den Autoren:

Dr. Jan W. Schröder ist Inhaber der Dr. Jan Schröder Beratungsgesellschaft GmbH in Bonn und Projektleiter des beschriebenen Bundesmodellprojekts.
Mag.rer.publ. Daniel Kettiger war Mitglied des wissenschaftlichen Beirats des Projekts.

Weiterführende Informationen:

Der Abschlussbericht zum Download (PDF-Format, 978 KB): Wirkungsorientierte Steuerung in der kommunalen Altenhilfe der Stadt Leverkusen

Schröder, Jan (Hrsg.): Wirkungsorientierte Steuerung in der sozialen Arbeit. Dokumentation der bundesweiten Fachtagung. Bonn, 2000. S. 42f. (Download; PDF-Format, 965 KB)

Stein, Frank: Wirkungsorientierte Steuerung der kommunalen Altenhilfe in der Stadt Leverkusen: Verlauf und Ergebnisse des Bundesmodellprojekts, in: Schröder, Jan (Hrsg.): Kann man Wirkungen kaufen und verkaufen? Voraussetzungen, Chancen, Grenzen. Bonn, 2005 (im Druck). S. 40 ff.

Bundesmodellprojekt: „Wirkungsorientierte Steuerung in der kommunalen Altenhilfe in Leverkusen