Der Artikel ist im "Forum Raumentwicklung" Heft 2/2003 des Bundesamt für Raumentwicklung erschienen.

Bisher standen bei der Behandlung der Agglomerationsproblematik hauptsächlich die Beziehungen zwischen den verschiedenen Verwaltungseinheiten im Mittelpunkt, also die Beziehungen zwischen Kernstädten und den sie umgebenden Gemeinden, zwischen Städten und ihren Kantonen oder zwischen Städten, Kantonen und dem Bund. Wie aber werden Agglomerationsprobleme von der Bevölkerung wahrgenommen? Diese Frage war Thema einer Studie des «Laboratoire de sociologie urbaine» der ETH Lausanne, die vor kurzem im Rahmen des Schwerpunktprogramms «Zukunft Schweiz» des Schweizerischen Nationalfonds durchgeführt worden ist. Sie basiert auf einer repräsentativen Umfrage bei 2000 Personen der Agglomerationen Zürich, Lausanne, Luzern und Lugano. Konkret ging es darum, die Anliegen der Bevölkerung aus Sicht des «Einwohners – Nutzers – Staatsbürgers» (habitant- usager- citoyen – HUC) darzustellen, also von jenen drei Rollen aus, die jedes Individuum unweigerlich innehat. Man ist nicht nur EinwohnerIn einer Agglomeration, sondern auch BenutzerIn von Infrastrukturdienstleistungen, mit deren Hilfe man sich in der Agglomeration bewegt. Schliesslich ist das Individuum auch BürgerIn von politischen Institutionen, die diese Dienstleistungen bereitstellen. Das Forschungsprojekt geht davon aus, dass sich die Agglomerationsprobleme als Spannungen zwischen diesen drei Rollen ausdrücken und dass sie auf individueller Ebene erkennbar sind.

Die Agglomerationen existieren

Wie die Ergebnisse der Befragung zeigen, existieren die Agglomerationen nicht nur auf der Landkarte, sondern auch in den Köpfen der Leute. Sie sind nebst den Gemeinden und Städten Hauptidentifikationsorte und als solche wichtiger als beispielsweise die Kantone. So besteht ein Gefühl der Zugehörigkeit zur Agglomeration, welches über die Gemeindegrenzen hinausgeht. Dieses Gefühl der Zugehörigkeit hängt eng mit der räumlichen Mobilität zusammen; bei Personen, die sich innerhalb der Agglomeration häufig zu Berufs – und Freizeitzwecken bewegen, ist es ausgeprägter. Dies zeigt deutlich, dass die Bewegung in einem Raum auch eine emotionale Bindung zu diesem Raum schafft. Für die EinwohnerInnen stellen die städtischen Agglomerationen also ein Ganzes dar. Ihre Aufteilung in eine Vielzahl von politischen und administrativen Einheiten erscheint ihnen daher ziemlich willkürlich.

Interkommunale Gremien als Demokratiedefizit

Die institutionelle Zerstückelung erschwert natürlich die Bereitstellung öffentlicher Dienstleistungen. Verkehrs- und Sozialdienstleistungen auf Agglomerationsebene erfordern eine enge Zusammenarbeit zwischen den betreffenden Behörden. Offenbar konnten in den vier untersuchten Agglomerationen anhand solcher Strukturen der Zusammenarbeit qualitativ hochwertige Dienstleistungen geschaffen werden. Dies ist zumindest die Ansicht ihrer BenutzerInnen. Allgemein sind die BenutzerInnen der öffentlichen Agglomerations – Dienstleistungen sowohl betreffend Angebotsniveau als auch betreffend dessen Management sehr zufrieden. Hingegen ist sich nur ein kleiner Teil der Bevölkerung bewusst, dass diese Dienstleistungen auf interkommunaler Zusammenarbeit beruhen. Insbesondere wird die Qualität dieser Dienstleistungen nicht den lokalen Behörden gut geschrieben. Anders ausgedrückt: Die BenutzerInnen erkennen keinen Zusammenhang zwischen ihrer Rolle als EmpfängerInnen von Agglomerationsdienstleistungen und ihrer Rolle als StaatsbürgerInnen. Auf dieser Ebene weisen die Ergebnisse der Untersuchung auf eine weitgehende Autonomie der beiden Dimensionen des politischen Systems hin: der Output- Dimension, welche die KundInnen der öffentlichen Dienstleistungen betrifft, auf der einen Seite, und der Input- Dimension, die auf der Bürgerbeteiligung beruht, auf der anderen Seite. Auf der Ebene des Durchschnittsbürgers spiegelt dieses Ergebnis das Demokratiedefizit wider, das den gemeindeübergreifend erbrachten Agglomerations- Dienstleistungen innewohnt: Mit der Kompetenzübertragung an interkommunale Gremien wird den BürgerInnen die Möglichkeit der Wahl der Verantwortlichen oder der Absegnung der Leistungen durch Abstimmungen verwehrt. Mittel – bis langfristig dürfte die Undurchdringlichkeit der interkommunalen Entscheidungsprozesse somit die politische Entfremdung der BürgerInnen verstärken.

Welche Chance haben Reformen?

Um diese Entwicklung zu stoppen, scheint nun die Zeit zum Aufbau von demokratischen politischen Agglomerationsstrukturen gekommen zu sein. Angesichts der Aussagen der UntersuchungsteilnehmerInnen dürften die Erfolgschancen solcher Reformen jedoch gering sein. Besonders Reformen, welche die Gemeindegrenzen verändern, stossen auf äusserst schwache Unterstützung. Zwischen den vier Agglomerationen bestehen jedoch grosse Unterschiede: Die Unterstützung von Reformen ist in den beiden Deutschschweizer Agglomerationen schwächer als in den beiden lateinischen Agglomerationen. Die starke Unterstützung der Eingemeindungen durch die EinwohnerInnen der Agglomeration Lugano zeigt im Übrigen, dass die Akzeptanz für solche Reformen steigt, wenn der Anfang einmal gemacht ist. An dieser Stelle ist

daran zu erinnern, dass die Agglomeration Lugano vor einigen Jahren ein umfassendes Eingemeindungsprojekt an die Hand genommen hat. Der für 20 04 geplante Zusammenschluss der Stadt Lugano mit acht umliegenden Gemeinden wurde von einer grossen Mehrheit der BürgerInnen der betroffenen Gemeinden angenommen. Damit wird sich die Einwohnerzahl der Stadt Lugano von heute 30’0 0 0 auf zirka 60’000 verdoppeln. Lugano wird in der Liste der grössten Schweizer Städte von Rang 21 auf Platz 7 vorrücken. Das Beispiel Lugano zeig t deutlich, dass Initiativen und Projekte zur Reform der funktionalen und institutionellen Struktur in Agglomerationen als Vorhaben zu verstehen sind, deren Rückhalt in der lokalen Bevölkerung im Laufe des Prozesses konstruiert werden kann – und muss.

Gebietsgrenzen in Frage stellen

Wie die Ergebnisse der Untersuchung unterstreichen, werden die Ausge staltung und mögliche Reorganisation der institutionellen Struktur in den Agglomerationen nicht nur durch die Beziehungen zwischen den Gemeinde- , Kantons – und Bundesbehörden bestimmt. Die Agglomerationsproblematik betrifft auch wichtige Elemente des gesellschaftlichen und politischen Lebens der Bevölkerung. Als Fazit daraus scheint uns eine Öffnung der Diskussion über die Agglomerationsprobleme in der Schweiz wichtig. Eine solche Auseinandersetzung sollte nicht nur durch die Suche nach Lösungen für zwischenbehördliche Konflikte motiviert sein, sondern vielmehr als Debatte verstanden werden, welche sich mit der Selbstkonstituierung von Agglomerationen als politischen Gemeinschaften befasst. Diese Debatte muss aber noch unbequemer werden und die heutigen institutionellen Gebietsgrenzen stärker und offener in Frage stellen. (Übersetzung)

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Zum Autor:

Daniel Kübler, [email protected]
Politologe, von 1993 bis 2003 Forscher am «Laboratoire de sociologie urbaine» der ETH Lausanne

Weiterführende Literatur:

Daniel Kübler, Brigitte Schwab, Dominique Joye et Michel Bassand (2002): La métropole et le politique. Identité, services urbains et citoyenneté dans quatre agglomérations en Suisse. Lausanne LaSUR/EPFL

Der Bericht ist vergriffen. Im Herbst 2003 erscheint eine aktualisierte Version bei Presses Polytechniques et Universitaires Romandes. Die Kurzfassungen der Untersuchung (französische und deutsche Version) können über den Autor bezogen werden (E-Mail:[email protected]).