Einleitung

Prof. Dr. Andreas Lienhard entwickelt und skizziert in seinem SGVW-Brennpunkt unter dem Titel „Wie der Staat umsichtig sparen kann: Ein ganzheitlicher Lösungsansatz für Effizienzsteigerung im öffentlichen Sektor“ in verdienstvoller Weise eine Entscheidfindungsmethodik, die er den herkömmlichen linearen Sparvorgaben als nachhaltige Alternative gegenüberstellt. Nachfolgend soll versucht werden, den Ansatz von Andreas Lienhard aufzunehmen und weiterzuführen. Dabei soll der Frage nachgegangen werden, ob es eine generalisierbare rationale Methodik zur Allokation knapper Mittel gibt und wie diese ggf. in den Prozess der Zuteilung staatlicher Budgetmittel eingebunden werden kann.

Dass diese Thematik über die Landesgrenzen hinaus von hoher Aktualität ist, zeigt die Tatsache, dass die deutsche Kommunale Gemeinschaftsstelle (KGSt) am 29./30.04.2004 in Hannover eine Fachkonferenz mit dem Titel „Haushaltskonsolidierung: Strategisches Management oder Rasenmäher?“ durchführte. Die rund 40 teilnehmenden Finanzfachleute aus deutschen Kommunen gelangten am Ende der Tagung zu keinem eindeutigen Schluss, ob eine umsichtige strategische Steuerung in jedem Fall linearen Kürzungen (dem „Rasenmäher“) vorzuziehen sei. In der abschliessenden Diskussion – die in Kenntnis des Lösungsansatzes von Andreas Lienhard erfolgte – wurde sogar vorgeschlagen, beide Vorgehensweisen seien miteinander zu verbinden. Betrachtet man allerdings die bisherige Praxis der linearen Kürzungen in der Schweiz und in Deutschland kritisch, so muss in Frage gestellt werden, ob es sich mittelfristig wirklich um eine erfolgreiche Methode handelt. So bestehen mittlerweile sogar bezogen auf private Unternehmen Zweifel am Erfolg von Kostensenkungen nach dem Rasenmäherprinzip (vgl. Klaus Birklbauer, in: Change Management 2/2004, S. 10 f.) Die Suche nach neuen Lösungsansätzen wie jenem von Andreas Lienhard scheint daher dringend notwendig.

Mit den vorliegenden Beitrag sollen nicht nur diese Lösungsansätze aufgenommen und weiterentwickelt, sondern es soll ein Dialog zum Thema eröffnet werden. Kritische Stellungnahmen, Widerspruch und weiterführende Gedanken in Form von weiteren Beiträgen sind deshalb ausdrücklich erwünscht.

Der Lösungsansatz von Andreas Lienhard

  1. Der Ansatz von Andreas Lienhard sei hier nochmals kurz zusammengefasst: Ausgehend vom mittelfristigen Ausgleich der staatlichen Haushalte als Grundsatz des neueren Verfassungsrechts und den sich daraus ergebenden Pflichten zum sparsamen Umgang mit staatlichen Geldern einerseits und zur periodischen Aufgabenüberprüfung andererseits wird folgendes dreistufige Verfahren vorgeschlagen  (zusammenfassend dargestellt):
     
  2. Aufgabenüberprüfung: Die bestehenden Aufgaben werden eingehend überprüft und es wird – soweit Handlungsfreiheit besteht – im politischen Diskurs das Aufgabenportefeuille neu geordnet.Auswahl des Verwaltungsträgers: Es wird untersucht, in welcher Form die dem Staat übertragenen Aufgaben am besten erfüllt werden können. Dabei geht es insbesondere auch um die Frage möglicher Auslagerungen (make or buy) oder Kooperationen.
     
  3. Steuerung der Aufgabenerfüllung: Bei diesem Schritt geht es um eine möglichst effiziente Ausgestaltung der Aufgabenerfüllung im Einzelnen. Dabei soll insbesondere auf eine hinreichende Verknüpfung von Finanzen und Leistungen geachtet werden. Die Steuerung erfordert zudem ein effizientes Controlling und wirksame Kontrollmechanismen, welche auf aussagekräftigen Leistungs- und Finanzindikatoren beruhen.

Der Ansatz der Resource Allocation Decision Method (RAD)

Sucht man nach einer rationale Methodik zur Allokation knapper Mittel, so wird man u.a. beim Projekt „Wisconsin Family Care“ fündig. Dies Projekt im amerikanischen Gliedstaat Wisconsin erprobt ein neues System der Langzeitpflege und -betreuung von betagten und behinderten Menschen. Im Rahmen dieses Projekts wurde eine Methode zur Festlegung der einzelnen Massnahmen des individuellen Hilfeplans entwickelt, die„Resource Allocation Decision Method“ (RAD). Die Methode ist darauf ausgerichtet, ausgehend von den Bedürfnissen der Klientin bzw. des Klienten, von minimalen staatlichen Wirkungszielen und von beschränkten Ressourcen (Falltagespauschale) jene individuellen Massnahmen der Pflege und Betreuung festzulegen, die geeignet sind, bzw. das höchste Mass an erwünschten Wirkungen erzielen und die gleichzeitig effizient sind. Die Methode orientiert sich an der Kernfrage „What’s the most costeffektiv way to meet the individual outcomes“.

Die RAD besteht in einem Verfahren mit folgenden Schritten:

  1. Das Problem bzw. Bedürfnis identifizieren.
     
  2. Feststellen, ob eine Lösung des Problems bzw. die Erfüllung des Bedürfnisses einen Bezug zur Situation, zum Hilfeplan oder zu den persönlichen Zielen der Klientin/des Klienten hat.
     
  3. Lösungsmöglichkeiten suchen.
     
  4. Abklären, ob es Richtlinien zur Lösung des Problems gibt; falls ja diese befolgen.
     
  5. Abklären, welche Lösung die Klientin/der Klient bevorzugt.
     
  6. Die effektivste und effizienteste Lösung suchen.
     
  7. Mit der Klientin/dem Klienten verhandeln.

Ein wichtiges Element ist dabei, dass die Lösung im Dialog mit der Klientin bzw. dem Klienten erarbeitet wird. Wesentlich ist weiter, dass die Falltagespauschale für den einzelnen Fall nicht eine Obergrenze der täglichen Kosten aller individuellen Massnahmen darstellt, sondern dass die entscheidzuständige Stelle in einem vorgegebenen Zeitraum für alle betreuten Fälle insgesamt nicht mehr ausgeben kann, als sie in der Summe aller Falltagespauschalen einnimmt.

Die RAD weist gewisse Ähnlichkeiten mit dem Lösungsansatz von Andreas Lienhard auf: Auch hier wird geprüft, wer bzw. wie die Aufgabe am besten und effizientesten erfüllt werden kann. Neu ist bei der RAD aber der starke Einbezug des (subventionieren) Leistungsempfängers sowie die Ausrichtung an dessen Bedürfnissen bzw. an vereinbarten Wirkungszielen. Erste Erfahrungen mit der Methode weisen darauf hin, dass die Ansprüche der Klientinnen und Klienten im Durchschnitt tiefer liegen, als sie auf Grund der finanziellen Mittel erfüllt werden könnten. Der Ansatz der RAD lässt sich vermutlich als Methode zur Allokation knapper Mittel generalisieren.

Ansätze der strategischen Staatssteuerung

In der Lehre werden oft abschliessend folgende Felder der strategischen Staatssteuerung erwähnt (vgl. auch Abbildung): „Ziele/Wirkungen“, „Produkte“, „Prozesse und Strukturen“, „Ressourcen (Finanzen, Personal, etc.)“. Für einzelne Felder der strategischen Steuerung bestehen einschränkende Rahmenbedingungen. So müssen sich die Ziele bzw. Wirkungsvorgaben am übergeordneten Recht orientieren. Bei den Ressourcen bestehen meist einengende haushaltrechtliche Vorschriften, beispielsweise über die höchstzulässige Verschuldung.

 

Abbildung: Felder der strategischen Staatssteuerung

Üblicherweise werden die vier Felder der strategischen Staatssteuerung nicht parallel bearbeitet. Es findet vielmehr eine Abfolge der strategischen Planung statt: Ausgehend von den strategischen Zielen und/oder Wirkungsvorgaben (1) werden die zu erstellenden Produkte  bestimmt (2). In einem nächsten Schritt wird dann festgelegt, in welchen Prozessen und Strukturen die Produkte erstellt werden sollen (3). Letztlich erfolgt dann die Allokation der Mittel (4). Wenn sich herausstellt, dass nicht genügend Ressourcen vorhanden sind, gibt es grundsätzlich zwei Optionen für das weitere Vorgehen: Einerseits kann der Planungsprozess nochmals von vorne begonnen werden. Andererseits kann zuerst untersucht werden, ob es andere Optionen im Ressourcenbereich gibt, z.B. auf der Ertragsseite (a). Fehlen solche Optionen, kann versucht werden, die Prozesse und Strukturen zu optimieren (b), und letztlich kann auch versucht werden, im Rahmen der bestehenden Ziele bzw. Wirkungsvorgaben die Palette der Produkte zu ändern (c).

Auch die hier dargestellte Methodik der strategischen Staatssteuerung hat Gemeinsamkeiten mit dem von Andreas Lienhard vorgeschlagenen Lösungsansatz: Es werden zuerst die Produkte (das „was“, die Leistung) festgelegt und erst in einen nächsten Schritt wird ermittelt, in welchen Strukturen und Prozessen die Leistungserstellung erfolgt (das „wie“ und „wo“).

Versuch einer Synthese

Wenn versucht wird, in Weiterführung der vorgestellten Ansätze eine generelle rationale Methodik zur Allokation knapper Mittel zu entwickeln, so kann festhalten werden, dass diese primär eine Optimierungsaufgabe zwischen den strategischen Zielen (Wirkungszielen) und den verfügbaren Ressourcen darstellt. Ein solcher Lösungsansatz könnte in folgendem iterativen Verfahren bestehen:

  1. Festlegen der strategischen Ziele: Die strategischen Ziele müssen festhalten, welche Wirkungen erzielt werden sollen. Sie müssen sich an folgendem orientieren: an den Bedürfnissen der Betroffenen (weil es keinen Sinn macht, etwas zu bewirken bzw. etwas anzubieten, dass die Zielgruppe nicht will), am objektiven Bedarf (weil i.d.R. keine Bedürfnisse befriedigt werden sollen, deren Befriedigung nutzlos oder gar schädlich ist) und am Leitbild des Systems (weil nichts bewirkt werden soll, was dem Grundkonsens des Systems widerspricht).
     
  2. Ermitteln der zu erbringenden Leistungen: Ausgehend von den (Wirkungs-)Zielen werden die Leistungen ermittelt, die zur Zielereichung notwendig sind. Diese Leistungen sind als Produkte zu definieren und in qualitativer und quantitativer Hinsicht zu spezifizieren. Wenn es mehrere gleichwertige (d.h. gleich effektive) Möglichkeiten gibt, ist jener der Vorzug zu geben, welche die grösste Akzeptanz hat. Wenn es zwei gleichwertige Lösungsmöglichkeiten mit gleicher Akzeptanz gibt, ist jener der Vorzug zu geben, welche den Bedürfnissen der Betroffenen am besten entspricht.
     
  3. Wahl des Leistungserbringers: Es ist jener Leistungserbringer zu wählen, der die beste Eignung zur Erbringung der spezifischen Leistung hat. Massgeblich sind insbesondere die Gewährleistung einer konstanten Qualität, sowie die Garantie für eine nachhaltig hohe Erbringungssicherheit. Von mehreren gleichwertigen Leistungserbringern ist jener zu wählen, der die Leistungen am kostengünstigsten erbringt.
     
  4. Prüfung der Kostendeckung: Es wird geprüft, ob die Kosten der zu erbringenden Leistung mit den vorhandenen (staatlichen) Mitteln gedeckt werden können. Ist dies der Fall, so wird der Auftrag zur Leistungserstellung erteilt. Ist dies nicht der Fall, so wird geprüft, ob die Deckung der Kosten mit höheren Erträgen gedeckt werden kann (Steuern, höhere Gebühren im Sinne des Verursacherprinzips, Drittmittel, wie z.B. Sponsoring) und ob der gewählte Weg der Ertragssteigerung den Betroffenen zumutbar ist.
     
  5. Weiterer Umlauf bei Kostenunterdeckung: Wenn sich zeigt, dass mittelfristig eine Kostendeckung nicht möglich bzw. den Betroffenen nicht zumutbar ist, wird in Zusatzschleifen das Verfahren ganz oder teilweise neu abgewickelt, wobei je nach Art der staatlichen Leistung bei Schritt 3, 2 oder 1 eingesetzt wird.

Das Verfahren sollte wenn immer möglich dialogisch und partizipativ sein und Vertretungen der Betroffenen und Beteiligten einbeziehen. Damit kann das Verfahren als kontinuierlicher Lernprozess von Politik, Verwaltung und den betroffenen Bürgerinnen und Bürgern genutzt werden. Es darf davon ausgegangen werden, dass mit steigendem Vertrauen bzw. mit dem Wiedergewinn von Vertrauen zwischen Politik, Verwaltung und Gesellschaft die Bereitschaft zunimmt, Lösungen zu akzeptieren, die auf den ersten Blick der eigenen Position nicht optimal entsprechen.

Entsprechend den Anregungen von Andreas Lienhard sind zusätzlich ein effizientes Controlling und wirksame Kontrollmechanismen sowie Qualitätssicherungsprozesse notwendig.

Zur Umsetzbarkeit

Das dargestellte Verfahren ist aufwändig und eignet sich sicher nicht für den jährlichen Budgetierungsprozess. Hingegen erscheint es dem Verfasser geeignet für flächendeckende Kostensenkungsmassnahmen in Gemeinwesen, die angesichts Knappheit der öffentlichen Haushalte landauf, landab durchgeführt werden (aber auch bei guter Finanzlage periodisch durchgeführt werden sollten).


Zum Autor:

Mag.rer.publ. Daniel Kettiger ist Inhaber eines Büros für Advokatur, Beratung und Projektbegleitung in Burgdorf (www.kettiger.ch).