Einführung

Die Entwicklung der Corporate Governance in Deutschland begann mit dem am 1. Mai 1998 in Kraft getretenen Gesetz zur Kontrolle und Transparenz im Unternehmensbereich (KonTraG) und den darin enthaltenen weit reichenden Massnahmen zur Verbesserung der Unternehmensführung und -überwachung. Mittels dieses Artikelgesetzes wurden insbesondere aktien- und handelsrechtliche Vorschriften modifiziert und bereits erste Anpassungen in der deutschen Corporate Governance vorgenommen. Die bisherige Entwicklung konzentrierte sich ausschliesslich auf börsennotierte Aktiengesellschaften.

Aus der Neutralität des EG-Vertrages gegenüber den Eigentumsordnungen ergibt sich, dass die öffentliche Hand ebenso wie ein privater Unternehmer eigene Unternehmen gründen, Beteiligungen erwerben und Kapitalzuführungen bei seinen eigenen Unternehmen vornehmen darf. Aus dem Prinzip der Gleichbehandlung zwischen dem marktwirtschaftlich handelnden öffentlichen (public) und privaten (private) Sektor folgt im Umkehrschluss, dass selbstverständlich auch die öffentliche Hand im Grundsatz dem europäischen und deutschen Wirtschaftsrecht unterworfen ist.

Von besonderer Bedeutung an dieser Stelle ist somit die Frage, ob und in welscher Form der für den "Private Sector" bestehende (Private) Corporate Governance Kodex Anwendung findet oder ein entsprechender Public Corporate Governance Kodex als Bestandteil einer Good Governance bzw. Public Governance für den "Public Sector" zu entwickeln ist

Weshalb braucht es einen Public Corporate Governance Kodex?

Die Kernfrage, die sich im Bezug auf Public Corporate Governance (PCG) stellt, lautet, wie Einzelne (also z.B. Steuer- und Abgabenpflichtige) es erreichen können, dass Verwaltung und Politik nicht in „schlechte“ Projekte investieren oder öffentlich bereitgestellte Mittel verschwenden. Hierbei handelt es sich um eine berechtigte Frage:

  1. Deutschland wird 2004 zum zweiten Mal in Folge mit seinem Haushaltsdefizit von deutlich über 3 v.H. des Bruttoinlandsprodukts ein zentrales Kriterium des EU-Stabilitätspakts überschreiten.
     
  2. Die Bundesländer streiten heftig mit dem Bund über ihren Anteil an dieser Ziel-Verfehlung. Ebenso streiten sie im Rahmen des Länderfinanzausgleichs über die gesamtstaatliche Verteilung der Steuerquellen, denn auch ihre Haushalte stehen vor enormen Deckungslücken.
     
  3. Zahlreiche deutsche Grossstädte sind de facto „pleite“.

Keiner der öffentlichen Aufgabenträger wird sich zu Lasten der Anderen sanieren können.

Demnach besteht dringender Handlungsbedarf, um Bund, Länder und v. a. Gemeinden aus dieser Notsituation zu befreien. Die Verantwortlichen in Politik und Verwaltung müssen ihre gesamte Leistungsbereitschaft und Kompetenz auf den mühseligen, aber gestaltbaren Weg zur Konsolidierung und wirksamen PCG legen und sich dabei konzentrieren auf:

  • die drastische Reduzierung der nicht mehr bezahlbaren Aufgaben;
     
  • das Erreichen deutlicher Effizienzgewinne bei Ausgliederung und Privatisierung von Leistungseinheiten, verbunden mit der Einrichtung eines wirkungsvollen Beteiligungs-Managements;
     
  • die Herstellung kompatibler und aussagefähiger Rechenwerke durch Übergang zu einer Verwaltungsbuchführung auf kaufmännischer Grundlage. So kann mehr Trans­parenz geschaffen und die Gesamt-Steuerung einer Kommune erleichtert werden;
     
  • die Restrukturierung der kostenrechnenden Einrichtungen unter Qualitätsvorgaben;
     
  • die effiziente Nutzung Freier Träger und anderer Anbieter öffentlicher Leistungen unter Qualitäts- und Kostenvorgaben;
     
  • die Restrukturierung der Sozialhaushalte, Überprüfung der Wirksamkeit und Treffsicherheit der öffentlichen Leistungen;
     
  • die Aktivierung von Vermögen, das für die Erfüllung öffentlicher Aufgaben nicht mehr bzw. nicht mehr im bisherigen Umfang eingesetzt werden muss;
     
  • die Nutzung aller Möglichkeiten zur Personal-Entwicklung (PE).

Bei all diesen Vorhaben muss wenigstens eine mittelfristige Betrachtung als Massstab und Sollgrösse herangezogen werden.

An die Implementierung eines praxistauglichen Umsetzungsmodells für transparente und nachhaltige öffentliche Haushalte muss sich als weiteres operatives Ziel die Erstellung eines „Public Governance Kodex“ für öffentliche Haushalte anschliessen. Den Verwaltungen muss ein verständlicher und praktikabler Leitfaden an die Hand gegeben werden, um Staatsaufgaben einfacher, kostengünstiger, effizienter und flexibler erfüllen zu können. Ziel muss es sein, Vertrauen in die öffentlichen Verwaltungen und ihre öffentlichen Unternehmen zu festigen bzw. verlorengegangenes Vertrauen wiederherzustellen. An diese Überlegungen muss sich auch die Entwicklung eines Konzeptes zur umfassenden Prüfung der Effektivität und Effizienz der vom Staat erbrachten Dienstleistungen und Subventionen anschliessen.

Kann ein separater Public Corporate Governance Kodex (PCGK) für öffentliche Unternehmen helfen?

Die öffentliche Hand darf ebenso wie ein privater Unternehmer eigene Unternehmen gründen, Beteiligungen erwerben und Kapitalzuführungen bei ihren eigenen Unternehmen vornehmen. Die entsprechenden deutschen Vorschriften, insbesondere im Grundgesetz und im Kommunalrecht engen diesen Grundsatz zwar in Teilbereichen ein, nichtsdestotrotz verfügt die öffentliche Hand auf allen Ebenen in Deutschland über zahlreiche Beteiligungen. Insbesondere die in den letzten Jahren vollzogene oder zumindestens eingeleitete Liberalisierung der bestehenden Marktordnungen in den Bereichen (früherer) klassischer Daseinsvorsorge hat zu zahlreichen mittel- und unmittelbaren Beteiligungen ge­führt.

Sofern diese Beteiligungen mehrheitlich im Besitz der öffentlichen Hand sind, werden sie gemeinhin als öffentliche Unternehmen bezeichnet, da sie der jeweiligen politischen Verantwortung und Steuerung aufgrund des öffentlichen Auftrags zur Sicherstellung des öffentlichen Gemeinwohls unterliegen.

Da marktwirtschaftlich handelnde öffentliche (public) und private Unternehmen grundsätzlich gleich zu behandeln sind, folgt im Umkehrschluss, dass selbstverständlich auch die öffentliche Hand mit ihren Beteiligungsunternehmen im Grundsatz dem europäischen und deutschen Wirtschaftsrecht unterworfen ist.

Wenn sich nun aber privatwirtschaftliche, börsennotierte Unternehmen einem Corporate Governance Kodex unterwerfen müssen, ist die Frage zu stellen, ob und ggf. in welcher Form dieser Kodex auch auf den Public Sector anzuwenden ist bzw. ob ein spezieller gemeinwohlorientierter PCGK als Bestandteil einer Good Governance bzw. Public Governance für den Public Sector zu entwickeln ist.

Derzeit ist festzustellen, dass öffentliche Unternehmen in Deutschland in der Corporate Governance Diskussion anscheinend „vergessen“ wurden und ein eigenständiger Public Corporate Governance Kodex nicht existiert. Gleichwohl beschäftigen sich öffentliche Hand und Wissenschaft schon seit Jahren mit den möglichen Inhalten einer solchen Kodifizierung für den Public Sector.

In einem Kommentarbeitrag wurde erstmals ein Muster PCG-Kodex, eng angelehnt an den Deutschen Corporate Governance Kodex, entwickelt. Dieser Muster PCGK versteht sich als Diskussionsgrundlage, um öffentliche Unternehmen zu einer besseren Unternehmensleitung-, überwachung und -transparenz zu verhelfen. Er stellt die wesentlichen gesetzlichen Vorschriften zur Leitung und Überwachung öffentlicher Unternehmen dar und enthält darüber hinaus anerkannte Standards guter und verantwortungsvoller Unternehmensführung. Der Muster PCG-Kodex zielt auf die Betätigung der öffentlichen Hand in der Rechtsform der GmbH ab, da dies aufgrund der kommunalrechtlichen Vorgaben einer Haftungsbeschränkung die häufigste Rechtsform ist, der sich die öffentliche Hand bei wirtschaftlicher Betätigung bedient.

Zum Autor:


Rudolf X. Ruter, Assurance and Advisory Business Services, Ernst & Young AG

Weiterführende Informationen:

Das Buch von Norbert Pfitzer/Peter Oser (Hrsg.) "Deutscher Corporate Governance Kodex – Ein Handbuch für Entscheidungsträger" mit einem Artikel über Public Corporate Governance ist im Schaeffer-Poeschel Verlag erschienen.

Eine Vielzahl von Unternehmenskrisen hat sowohl in der Öffentlichkeit als auch in Fachkreisen eine Diskussion über die Corporate Governance in Gang gesetzt. Doch wie sollten Unternehmen organisiert sein, damit die Leistung des Managements transparent und kontrollierbar ist? Der Deutsche Corporate Governance Kodex stellt Verhaltensvorschriften für Aufsichtsräte und Vorstände auf und regelt dabei die Informationspflichten gegenüber Aktionären ebenso wie gegenüber Abschlussprüfern. In diesem Handbuch werden die einzelnen Bestimmungen des Kodex analysiert und für die praktische Anwendung aufbereitet. Die Autoren zeigen ausserdem, wo sich Auslegungsspielräume bieten.
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