1. Einleitung

Eine umfassende, abschliessende Auswertung der Fachtagung „Wirkungsorientierte Verwaltungsführung in der Justiz – ein Balanceakt zwischen Effizienz und Rechtsstaatlichkeit?“ wird erst beim Vorliegen der als Aufsätze ausformulierten Referate, der vollständigen Berichte aus den Workshops und des Wortlautprotokolls der Podiumsdiskussion möglich sein und im Tagungsband in der Schriftenreihe der SGVW veröffentlicht werden. Erst dann wird auch eine Verifizierung oder Falsifizierung der Thesen möglich sein, die der Fachtagung zu Grunde lagen. Noch liegen die erwähnten Dokumente nicht vor. Trotzdem erscheint es möglich und zulässig, eine erste, zusammenfassende Würdigung aus Sicht des Tagungsleiters vorzunehmen. Diese stützt sich auf die Handnotizen des Verfassers sowie auf die Dokumente, die im Rahmen des Schwerpunktthemas hier im Internet verfügbar sind, insbesondere auf die Kurzfassung der Referate sowie die Folien zu den Referaten.

Eines kann vorweggenommen werden: Am Thema besteht in der Fachwelt ein grosses Interesse. Dies belegt die Tatsache, dass sich am 21. März 2003 über 100 Fachpersonen – die überwiegende Mehrheit Richterinnen und Richter – in Olten eingefunden haben.

2. Zum Stand der Diskussion zu WOV in der Justiz allgemein

Die Gerichte stehen heute unter einem hohen Leistungs- und Reformdruck (vgl. zu diesem Thema die Folien zum Einführungsreferat des Verfassers). Auf Grund dieser Tatsache scheint es heute sowohl in der Wissenschaft wie an der Basis, d.h. bei den Richterinnen und Richtern, unbestritten zu sein, dass sich auch in der Justiz Führungsfragen und Fragen des Managements stellen und dass die Instrumente der wirkungsorientierten Verwaltungsführung (WOV) auch auf die Justiz Anwendung finden müssen, sei es einzeln, nach Bedarf, sei es als vernetztes Instrumentarium in einem besonderen WOV-Steuerungsmodell für die Justiz. Diesen Grundkonsens fasst der Direktor des Bundesamtes für Justiz, Prof. Dr. Heinrich Koller in einem Interview gegenüber der SGVW treffend wie folgt zusammen: „Jede Organisation muss NPM-Kriterien Rechnung tragen. Dies gilt auch für die Justiz.“

Die Referate zeigen deutlich auf, dass die Justiz selbst hinsichtlich Führung und Management in den letzten Jahren teilweise auch sehr aktiv war, bzw. immer noch ist. Im Kanton Aargau läuft derzeit ein Projekt zur Einführung von WOV in der Justiz, das auch neue Organisations- bzw. Führungsstrukturen der Justiz mit sich bringen wird (vgl. Folien zum Referat von Urs Hodel). Auch das Bundesgericht und das Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich (vgl. Folien zum Referat von Hans-Jakob Mosimann) – als weitere Beispiele – haben sich intensiv mit Fragen des Gerichtsmanagements befasst. Diether Schönfelder konnte an Hand des Projekts „Justiz 2000“ in Hamburg aufzeigen, dass die Justiz hinsichtlich der Einführung der Kosten- und Leistungsrechnung sogar innovativer war als die Verwaltung, und letztere nun die von der Justiz entwickelten Konzepte übernimmt. Als Ergebnis kann auch festgehalten werden, dass es offenbar zwei erfolgreiche Strategien zur Einführung von WOV bzw. von WOV-Instrumenten in der Justiz gibt: Einerseits die Einführung im Rahmen eines umfassenden Reformprozesses, wie dies in Hamburg und im Kanton Aargau der Fall ist, andererseits eine pragmatische, zu Beginn oft am dringlichsten Bedarf ausgerichtete Herangehensweise, wie sie beim Bundesgericht und beim Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich Anwendung fand.

Letztlich kann davon ausgegangen werden, dass die staatsrechtlichen Rahmenbedingungen von WOV in der Justiz – sieht man von einigen wenigen Detailfragen ab (vgl. unten Ziff. 3.2) – weitgehend geklärt sind. Dies jedenfalls scheint die staatsrechtliche Auslegeordnung von Prof. Dr. Andreas Lienhard (vgl. auchFolien) zu bestätigen. Weder die richterliche Unabhängigkeit, noch die Verfahrensrechte oder das Legalitätsprinzip stehen der Einführung von WOV in der Justiz in grundsätzlicher Weise entgegen. Hingegen bestehen zahlreiche Spannungsfelder zwischen WOV-Elementen und einzelnen rechtsstaatlichen Vorgaben. Dies führt zu einer beschränkten Umsetzbarkeit von bestehenden WOV-Modellen in der Justiz und macht für WOV in der Justiz besondere, angepasste Steuerungsmodelle notwendig. Deutlich zeichnet sich auch das Erfordernis ab, zwischen der Rechtsprechung und der Justizverwaltung zu unterscheiden. Während der Anwendung von WOV-Elementen im Bereich der Rechtssprechung teilweise erhebliche rechtliche Schranken bestehen, können WOV-Modelle auf die Justizverwaltung i.e.S. weitgehend ungehindert angewendet werden. Heikle Abgrenzungsfragen zeichnen sich bei den Gerichtsschreiberinnen und Gerichtsschreibern ab, da diese – je nach Gerichtssystem – teilweise auch Funktionen ausüben, die der Rechtsprechung zuzuordnen sind.

Gesamthaft betrachtet scheinen sich die beiden übergeordneten Thesen des Verfassers zu bestätigen. Sie könnten – auf Grund der Tagung leicht verändert und im Wandel von These zur Erkenntnis – vorläufig wie folgt lauten:

  1. WOV kann und muss mit gewissen Einschränkungen auch in der Justiz Anwendung finden.

  2. Die Einführung von WOV in der Justiz erfolgt entweder mit einem eigenen WOV-Steuerungsmodell, welches vom WOV-Steue­rungsmodell für die Kantonsverwaltung in Teilen abweicht, oder durch die sukzessive und selektive Einführung einzelner WOV-Elemente, mit der Option des nachträglichen Zusammenführens zu einem Ganzen.

3. Erkenntnisse zu einzelnen Aspekten von WOV in der Justiz
3.1 Qualität der Justiz

Das Thema der Qualität der Justiz – genauer: der Qualität der richterlichen Arbeit – wurde zwar in jüngster Vergangenheit aus Anlass von WOV oder von anderen Reformbestrebungen in der Justiz in wissenschaftlichen Publikationen (in Deutschland in grundlegender Weise auch in einem Positionspapier des Deutschen Richterbundes) wiederholt aufgegriffen, die Frage, ob und wie weit ein Qualitätsmanagement oder die Festlegung von Qualitätsindikatoren im Rahmen von WOV in der Justiz rechtlich zulässig sind, wurde aber bisher nie abschliessend beantwortet. Weiter finden sich wenig konkrete Fallbeispiele von zulässigem bzw. unzulässigem Qualitätsmanagement. Diese Unsicherheit prägte teilweise auch die Diskussionen an der Fachtagung. Trotzdem wurde versucht, Qualitätsindikatoren für die richterliche Arbeit zu finden. Die Resultate bedürfen aber vor ihrer Publikation noch einer vertieften Bearbeitung. Dabei wird auch zu klären sein, ob die andernorts eingeführte Unterscheidung zwischen Struktur-, Dienstleistungs- und Ergebnisqualität hilfreich sein könnte.

Losgelöst von WOV zeichnet es sich zudem ab, dass nach schweizerischer Rechtsauffassung und schweizerischem Richterbild zumindest die folgenden qualitätssichernden Massnahmen in der Justiz als zulässig und notwendig erachtet werden und dass teilweise auch bereits konkrete Bestrebungen zur Umsetzung bestehen:

  • Präselektion bei der Wahl: Als Qualitätssicherungsmassnahme scheint sich immer mehr zu etablieren, dass ein Fachgremium die Wahlvorschläge für Richterinnen- und Richterwahlen hinsichtlich der fachlichen Eignung der Kandidatinnen und Kandidaten begutachtet und zuhanden der Wahlbehörde entsprechende Empfehlungen abgibt. Offenbar entspricht dies auch der Auffassung des Deutschen Richterbundes (vgl. Positionspapier, Ziff. II/4).
  • Aus- und Weiterbildung: Ein weiteres grundlegendes Element der Qualität von Justiz ist die Aus- und Weiterbildung von Richterinnen und Richtern. Diesbezüglich besteht bereits heute ein Angebot der Stiftung für die Weiterbildung schweizerischer Richterinnen und Richter, das im Ausbau begriffen ist. Zudem besteht das Projekt eines Instituts für Judikative an der Universität Luzern.
  • Qualitätszirkel: Das Instrument der Qualitätszirkel wird allgemein auch für Richterinnen und Richter als geeignet und zulässig betrachtet. Dies bestätigen zudem erste Erfahrungen, z.B. in Hamburg.
3.2 Erfassen und Messen der richterlichen Arbeit

Im Vorfeld der Tagung hat der Verfasser folgende These zur Erfassung bzw.  Messung der richterlichen Arbeit formuliert (vgl. These 2 im Thesenpapier): „Wirkungs- und Leistungsvorgaben, das zugehörige Controlling sowie Benchmarking dürfen sich nur auf Organisationseinheiten (Gerichte, Kammern), nicht auf einzelne Richterinnen und Richter beziehen.“ Diese These stützt sich im wesentlichen auf die vorherrschende Lehrmeinung. Im Rahmen der Tagung wurde diese These verschiedentlich in Zweifel gezogen bzw. ihre apodiktische Form kritisiert. Auf Grund der Tagung wird es wohl notwendig sein, diese These einer vertieften Überprüfung zu unterziehen. Zu prüfen wird namentlich sein, ob ein internes, nur für bestimmte Personen zugängliches Controlling, das sich auf die Leistung der einzelnen Richterinnen und Richter bezieht nicht zulässig, ja ggf. im Rahmen der Personalführung sogar geboten ist.

3.3 Kundinnen- und Kundenorientierung

Es ist mehrheitlich unbestritten, dass auch die Justiz Kundinnen und Kunden hat. Der Kundenbegriff ist für die Justiz allerdings vielschichtig und nur schwer zu erfassen und blieb bisher weitgehend ungeklärt. Damit die Kundinnen- und Kundenorientierung im Rahmen von WOV und Qualitätsmanagement überhaupt umgesetzt werden kann, ist es aber unbedingt notwendig, von einem klaren Kundenbegriff auszugehen. Ein Ansatz dazu könnte die folgende strukturierte Betrachtungsweise sein:

Ebene Anknüpfungspunkt Qualitätsebene Beispiel
Outcome

(Wirkung)

Auswirkungen der Justiztätigkeit auf die Gesellschaft Generalprävention
Impact/Effect (Wirkung) Von der Justiztätigkeit direkt betroffen oder mit der Justiz in Kontakt stehend Ergebnisqualität Spezialprävention,

Resozialisierung

Output

(Leistung)

Empfänger/in von Dienstleistungen der Justiz (z.B. Adressat/in des Urteils) Dienstleistungsqualität Urteilsbegründung,

Angeordnete Therapie

© Daniel Kettiger 2003

In der Schweiz bestehen erste Erfahrungen mit Kundenbefragungen, insbesondere in den Kantonen Bern, Genf und Zürich. Die wohl umfassenste, insbesondere auf Dienstleistungsqualität bezogene Befragung hat das Obergericht des Kantons Bern im Jahr 2000 durchgeführt. Sowohl in dieser Studie wie auch im Rahmen der Tagung zeigte es sich, dass die Verfahrensdauer aus der Sicht der Kundinnen und Kunden ein wesentliches Kriterium der Qualität der Justiz ist.

Führung in der Justiz

Als erstes Ergebnis kann festgehalten werden, dass Führung in der Justiz notwendig, möglich und – gerichtsintern – auch zulässig ist.

Informatik als notwendige Grundlage der Effizienzsteigerung in der Justiz?

Insbesondere auf Grund der Referate von Dr. Paul Tschümperlin und von Diether Schönfelder stellt sich die Frage, ob eine Effizienzsteigerung in der Justiz nicht zwingend (auch) von neuen bzw. verbesserten, spezifisch auf die Bedürfnisse der Gerichte angepasste Informatikinstrumenten abhängig ist.

Zum Autor

Daniel Kettiger, Fürsprecher, Mag.rer.publ., Burgdorf